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我們的時代-新興民主的危機【張鐵志】

 艾斯坦米諾娃死亡的同時,在另一個土地上,非洲國家尼日,數萬名民眾走上街頭高舉著旗幟抗議。因為他們已擔任十年的總統要修改憲法,以尋 求無限期連任。法院說這是違憲,但總統解散法院,又解散國會、逮捕反對人士、關閉電台。這個國家在九○年代開啟民主轉型,經歷兩次總統選舉,失敗者都乖乖 回家,並且有一個敢言的反對黨。但如今卻出現新興民主最罪惡的誘惑:強人對絕對權力的執迷。

     此外,別忘了就在上個月,中南美洲宏都拉斯的政變,以及伊朗總統大選舞弊所引發伊朗大規模的街頭暴動,是如何攫取世人的眼光。而這些事件,都體現了新興民主的巨大危機。

     整整二十年前,一九八九年,柏林圍牆倒塌,從蘇聯到東歐的極權體制瓦解了,有人以為歷史終結了,而句點後面寫的是自由民主。從一九七○年代中期開始的第三波民主化浪潮,到那時約有九十個國家進行民主轉型,許多人充滿樂觀。

     然而,正是在柏林圍牆倒塌之後的九○年代,學界開始認識到過去的民主化理論或美國的外交政策的一個重大謬誤:他們彷彿以為威權體制瓦解了,舉辦了民主形式的選舉,公民有了投票權,就代表這個國家叫做民主了。這是一種所謂「選舉主義的謬誤」。

     民主的確立以及深化有賴許多制度性條件。民主不只是選舉,還包括對人權或公民權 利的保障,以及強調垂直和水平的責任(vertical and horizontal accountability)的制度設計。「垂直責任」強調的是一個真正民主的選舉之外,還需要有對選舉支出規範,和公民審議的機制等。水平責任則是強 調國家機構彼此之間的制衡,例如國會和法院對行政權力的制衡。

     當代知名民主化研究學者歐當那 (Guillermo O'Donnell)就指出,許多拉丁美洲國家在民主化之後出現民選強人。他們以為獲得選民的選舉委託後,就有民主正當性,因此遂行強人政治、擴張行政權 力、迴避國會監督。這就是嚴重缺乏水平責任。他把這種特殊民主型態稱為「委託式民主」(delegative democracy)。

     史丹佛大學教授賴瑞戴蒙(Larry Diamond)在最新出版的中譯著作《改變人心的民主精神》, 就觀察到在第三波民主化中出現一股民主衰退的潮流。從九○年代後期至今,非洲的肯亞、辛巴威,拉丁美洲的秘魯、巴拉圭到海地,以及後共產國家如塞爾維亞、 烏克蘭,乃至於亞洲的馬來西亞,都結合了某些民主原則和威權治理,他們雖然建立起普選制度,但卻出現強人政治,或者嚴重侵犯人權,因此被認為是一種「混合 體制」。學界也發明不同名詞來形容這些體制:「選舉式民主」、「非自由主義的民主」、或「競爭式威權主義」等等。

     這種民主停滯或倒退的情況在近年更為嚴重。美國自由之家(Freedom House) 在二○○九年一月所公布的全球政治自由報告指出,從一九九四年以來,全球的自由度第一次出現連續三年倒退。此外,政治自由成長和政治自由倒退的國家的相對比例,在二○○八年出現一九八九年以來最大的。當前經濟不景氣的時刻,更容易讓統治者以危機時期的名義,以搶救經濟之名,忽視民主體制的規範與制度。

     台灣自一九九六年總統直選以來,雖然大體上完成形式上的民主化,但是還有太多威權時代殘留的法律與文化,如集遊法,即使國民黨提出修改版,但依然是以限制人民集會遊行自由為主要精神;政府亦有越來越保守化的趨勢,如最近三讀通過的行政中立法就嚴重限制學術自由,引發中研院研究人員抗議。

     的確,民主體制的維繫絕對不是只有選舉,而是要讓各種民主制度都發揮強大功能:政黨、國會和地方政府,當然更重要的是公民社會。如果這些 體制不能產生有意義的、在投票之外的公民參與,只淪為讓某些政治菁英支配整個公共領域,這就是民主的真正危機。更重要的,是如戴蒙教授所說:「民主要能維 持下去,政治菁英必須聆聽公民的聲音、強化公民對政治的參與、容忍他們的抗議、保障他們的自由,和回應他們的需求。」

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